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用好破产法 助力供给侧结构性改革
2019-12-13 作者: 邹海林 来源: 经济参考报

  ●在供给侧结构性改革过程中,对产能过剩企业的债务处置,不能刻意强求破产重整的优先适用,应当以市场化的态度,客观分析究竟哪个程序对债务人的资源配置更有效率和公正,并以此决定适用破产清算或者破产重整。

  ●在解决产能过剩问题的大背景下,破产案件(尤其是重整案件)的数量增长已经具备了客观和现实的基础。如何灵活运用并落实我国《企业破产法》规定的制度,关系到我国法院利用破产重整推动解决产能过剩问题的司法成效。

  ●管理人制度是我国《企业破产法》推行破产程序的市场化改革的重要措施,是以破产程序清理债权债务的程序灵魂。债权人自治的核心问题是重整企业的债权人利益保护问题。

  破产程序制度是利用市场力量实现资源配置的工具,在供给侧结构性改革过程中充分运用破产制度,将成为检验我国市场经济改革成效的标准和展示我国法治经济的最好例证。只有合理适用破产重整制度,将其作为落实供给侧结构性改革的重要措施,才能够充分发挥破产制度在调节资源配置方面所具有的积极功能。

  债务人资源重新配置并非只有破产重整一条路

  在认识破产重整制度时,不能将破产重整对立于破产清算。破产重整制度作为破产程序的组成部分,与破产清算一样担负着配置市场资源的法律工具使命,具有相同的功能,只不过破产重整和破产清算在完成配置资源的途径和方法上有所不同、效果上有所差异而已,不能片面夸大破产重整在供给侧结构性改革中的作用。

  我国法院在司法实践中“因案施策”所积累的经验在一定程度上说明,因为产能过剩而需要重新配置资源时,以破产重整维持债务人的生存未必比清算债务人更具有价值。例如,北京利达海洋生物馆有限公司(以下简称“利达公司”)破产清算一案,就是以资源的合理优化配置为目标的破产清算案件,其间虽有经过重整程序拯救的努力但并未成功。通过破产清算程序的公开拍卖,北京信沃达海洋科技有限公司整体承接了利达公司的全部资产;承接后,北京海洋馆名称不变,企业职工全部得到安置。利达公司在破产清算程序终结后予以注销。依照这些做法,破产清算实现了和破产重整一样的效果。

  2015年12月,中央经济工作会议提出“要尽可能多兼并重组、少破产清算,做好职工安置工作”。因为有这样一个政策提法,不少人认为“多兼并重组、少破产清算”应当成为我国法院审理破产案件,尤其是处置产能过剩企业的理念。就法院的司法活动而言,应当以市场化的选择为基础而“因案施策”,在面对产能过剩企业时,无论采取清算还是重整,最终目的都是要把产能过剩企业占用的资源盘活,让这部分资源重新流入市场,能够重整的就进行重整,不能重整的就进行清算。

  产能过剩如何进行结构性调整,应当取决于市场的选择。并非所有的产能过剩企业都会面对破产程序的适用问题,其中更是只有一部分产能过剩企业有可能具备利用破产重整制度的条件。产能过剩企业选择破产重整的前提条件应当限于《企业破产法》规定的条件,而不能是法定条件以外的其他“因素”。用什么方式实现债务人的资源重新配置,并不是只有破产重整一条道路,破产清算也提供了相应的路径。在供给侧结构性改革过程中,对于那些必须清理淘汰而不符合《企业破产法》规定的重整条件的产能过剩企业,没有必要给其留下破产重整的机会。不论政府主管部门抑或市场,当决定向法院启动产能过剩企业的破产程序时,应当事先对这些企业“分类评估”、“因企施策”,不要不加甄别地向法院申请破产重整。

  拓展破产重整案件启动的空间

  自《企业破产法》颁布施行后,我国法院受理破产案件的数量并没有急剧上升,近些年来反而呈现案件数量下降的现象。破产案件的受案率低主要有以下几个方面的原因:一是债务人不愿启动破产程序,二是债权人启动破产程序更加消极,三是经济和社会稳定的担忧。以上这些现象,并非我国《企业破产法》本身的制度结构存在问题所导致,多因《企业破产法》实施的“法外因素”所造成。

  供给侧结构性改革启动后,我国各级政府已经采取了多项措施开始推动产能过剩企业利用破产程序清理债权债务,而兼并重组和破产清算在相当程度上是要依赖《企业破产法》规定的程序来落实的。因此,在解决产能过剩问题的大背景下,破产案件(尤其是重整案件)的数量增长已经具备了客观和现实的基础。如何灵活运用并落实我国《企业破产法》规定的制度,关系到我国法院利用破产重整推动解决产能过剩问题的司法成效。

  一般而言,债务人没有申请破产(包括重整)的积极性,债权人申请破产更显消极,在面对产能过剩企业时,如何让债务人进入破产程序,法院在启动破产程序前的释明或立案指导在相当程度上都是必要的,而且也是可行的。这是利用司法程序平台推进供给侧结构性改革的一项内容。在这个方面要注意三个问题。

  第一,因势利导,鼓励当事人向法院申请破产重整。在我国,债权人申请破产案件已经出现改善的迹象。法院对破产程序启动的释明,更有益于鼓励债权人提出破产申请。当企业尚未发生《企业破产法》第2条第1款规定的“破产清算”原因时,只要具备《企业破产法》第2条第2款规定的“重整原因”,就可以依照《企业破产法》的规定向法院申请破产重整,并同时以债务人自行管理制度的适用对待由此进入重整程序的债务人,必将极大地拓宽债务人适用重整程序的空间,以改善债务人已经“无法挽救”时才被动适用重整程序的局面。这会鼓励更多的债务人主动向法院申请破产重整。

  第二,法院在执行程序期间释明债务人或债权人启动破产程序。早在1998年,最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第89条规定,企业法人为被执行人的,其财产不足清偿全部债务,可告知当事人依法申请被执行人破产。在供给侧结构性改革的背景下,影响法院受理破产案件的情形已经发生较大的变化,将难以执行的产能过剩企业的执行案件转化为破产案件已是大势所趋。

  第三,积极开展破产重整程序的立案指导。尤其对处置产能过剩企业,法院有必要协助和指导有关政府职能部门和债务人做好启动破产程序的预案或准备工作,对那些具有挽救希望而又符合《企业破产法》规定的重整条件的债务人予以预先识别,有助于落实尽可能多兼并重组、少破产清算的供给侧结构性改革的政策目标。例如,中国第二重型机械集团公司与二重集团(德阳)重型装备股份有限公司破产重整案,就为陷入困境但有再生可能的大型国有企业的破产重整提供了可复制的范例。在该案中,在有关部门的推动、指导下,二重集团、二重重装与主要债权人金融机构进行了庭外重组谈判,并达成了框架性金融债务重组方案。

  如何落实当事人自治主导型程序制度

  当事人自治主导型的破产程序制度,体现为管理人和债权人自治两个支柱的当事人自治制度。当事人自治主导型程序制度的落实状态,将直接影响管理人和债权人自治的制度在破产程序中的适用效果。

  一方面,供给侧结构性改革的产能过剩企业的破产重整,离不开《企业破产法》规定的管理人制度的有效落实。管理人制度是我国《企业破产法》推行破产程序的市场化改革的重要措施,构成以破产程序清理债权债务的程序灵魂。另一方面,债权人自治的核心问题是重整企业的债权人利益保护问题,在重整程序中如何对待债权人,是检验当事人自治主导型破产制度成效的基准。破产重整采取多数决的方法对债权人的权利行使进行了限制,相当程度上有损于债权人的清偿利益,如果在重整过程中对债权人利益的保护原则和方法还存在偏差,破产重整会进一步加剧对债权人利益的损害。

  面对产能过剩企业的破产重整,我国法院在落实当事人自治主导型的程序制度时,应当特别注意处理好以下五个方面的问题。

  一是管理人行为的引导和规制问题

  在我国法律和司法实务上,管理人可以由清算组充任,这个规定引发了不少的争议。在有些破产案件中,由政府职能部门的公务人员组成清算组并发挥作用的,似乎会压缩管理人制度在重整程序中发挥效用的空间。然而,由政府公务人员组成的清算组具体经办破产重整事务,是我国深化经济体制改革过程中无法一步迈过去的沟坎。正是在这个意义上,我们不应当纠结于管理人的称谓(如清算组)或管理人的组成人员。不论管理人是否由清算组担任,法院在破产重整程序中所应当关注的始终是积极引导管理人更有效地发挥其职能的问题。例如,在无锡尚德太阳能电力有限公司破产重整案中,即使政府有关部门主导着清算组的成员构成,法院对清算组的行为进行有效引导和规制,也足以落实“进行资源配置,要更加注重使市场在资源配置中起决定性作用”的理念和《企业破产法》规定的当事人自治主导型程序制度。在供给侧结构性改革过程中,《企业破产法》规定的管理人及其制度结构,并非妨碍破产重整有效运行的原因,真正对破产重整产生影响的主要是管理人“应当做什么”以及“如何做什么”的问题,是破产审判的经验积累和水平问题。

  二是债务人自行管理制度的适用问题

  破产重整对债务人能够提供较多的保护措施,其中有一项就是债务人自行管理制度。要充分发挥管理人制度在重整程序中的功能,就应当更加积极地落实并运用债务人自行管理制度。就破产重整而言,如果只注意到发挥管理人的作用,而忽略对债务人自行管理制度的运用,充其量只是利用了我国《企业破产法》规定的管理人制度的一半功能。充分运用重整程序中的债务人自行管理制度,客观上也可调动债务人利用和参与重整程序的积极性。

  三是关联企业的合并重整问题

  供给侧结构性改革可能会将众多产能过剩企业推向破产重整程序,而产能过剩企业多为“企业集团”或者“关联企业”组成,探讨债务人以“企业集团”或“关联企业”整体进行破产重整的方法,成为一项具有挑战性的议题。在司法实务上,我国法院对“关联企业”破产的程序合并与实质合并已有初步探索。但是,关联企业的合并重整问题,如何符合《企业破产法》的相关规定、民法上连带债务与法人人格否认的基本理论,更值得深入思考。

  法院在适用关联企业合并重整时应当慎之又慎。除非确有必要基于“法人人格否认”而对关联企业的破产重整进行实质合并,法院在决定关联企业的破产重整合并事项时,应当以关联企业各方的债权人利益的独立和充分保护为基础,以不合并破产重整作为处理关联企业破产重整案件为原则。

  四是破产重整的债转股问题

  债转股,即债权转化为股权的问题。通过破产重整,债权人放弃原有的到期收回本息的权利,并同时放弃对原有债权担保的追索权,转化为对债务人的股权投资。产能过剩企业重整,债转股将是促成破产重整的重要措施,并具有“降杠杆”的客观功效。在供给侧结构性改革的背景下,政府有关部门已经意识到债转股具有推进产能过剩企业“降杠杆”的积极意义,债转股将会在破产重整环节受到方方面面的青睐。

  但是,债转股不是法律意义上的债务清偿方式,只是一种极端情形下“消灭”债权的特别方式,不能成为破产重整的“强制性”措施。在破产重整期间,应否债转股以及如何债转股,应当以债权人的意思或选择作为绝对条件。

  五是强制批准重整计划的问题

  强制批准重整计划是《企业破产法》为贯彻落实破产重整的企业再生目标而规定的特别制度,相当程度上与当事人自治主导型的破产重整制度有所冲突。就强制批准重整计划而言,法院更多考虑的是社会公益或其他利益。但是,以强制批准重整计划取代破产重整的当事人自治,仅限于极端个别的情形,而不能成为破产重整的一种普遍现象,故《企业破产法》对法院强制批准重整计划规定了适用的条件。

  此外,法院强制批准重整计划应当以“绝对优先原则”获得落实作为条件,此为公平对待原则的应有内容。

  (作者为中国社科院法学所研究员)

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